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抓住自由贸易港建设机遇 打造民航制度创新新高地

海南建设中国特色自由贸易港是以习近平总书记为核心的党中央审时度势作出的历史性决策,是探索和推进更高水平开放的战略选择,是加快完善社会主义市场经济体制的时代要求,是贯彻新发展理念推动高质量发展的重大举措。6月1日,中共中央、国务院正式公布《海南自由贸易港建设总体方案》(以下简称《总体方案》),是海南自贸港的顶层设计。与全球最先进的自由港相比,其开放范围之大、幅度之广、标准之高前所未有,宣示了中国进一步扩大开放的决心,描绘了中国新一轮高水平开放的蓝图,也提振了全球化的信心,标志着这项重大战略进入全面实施阶段。

《总体方案》对民航工作提出了多方面具体而明确的要求,同时提出要进一步强化“中央统筹、部门支持、省抓落实”的工作推进机制,明确任务分工,强化责任担当,积极推动政策落地见效。民航作为“部门支持”重要一环,要认真学习习近平总书记重要讲话精神,全面总结海南民航改革发展成功经验,系统对标《总体方案》目标要求,结合海南民航发展实际,解放思想、大胆创新,打造民航制度创新的新高地。

海南民航历来有创新发展的基因

1988年4月海南省成立,并划定海南岛为经济特区。从此,海南民航获得了创新发展机遇。32年来,在民航局坚强领导和海南省委省政府大力支持下,海南民航人坚持锐意改革,勇于突破传统经济体制束缚,取得了令人瞩目的成绩。到2019年,海南民航的旅客吞吐量和货邮吞吐量已达到4501.2万人次和56.18万吨,分别是1987年(48.2万人次和0.6万吨)的93.4倍和93.6倍。航空旅客周转量占全省综合交通总量的84%。海南民航业已成为我国民航改革开放的重要窗口和生动缩影,为国家和海南经济社会发展发挥了重要的桥梁作用。

一方面,海南民航发展历程就是一部创新发展的历史。海南民航的发展历程大致分为三个阶段:1988年~1999年是初创发展期。建省之初,海南民航底子薄,机场少,仅有大英山机场,年旅客吞吐量约50万人次;航线少,只有13条国内航线和2条国际航线;1993年海南航空公司成立,打破了海南没有基地航空公司的历史,走出了以创新发展为特征的“海航模式”,从一个地方航空运输企业发展成中国第四大、世界前二十的航空企业集团;1994年三亚凤凰国际机场通航;1999年海口美兰机场建成,海南拥有民航独立运行的运输机场。2000年~2011年为稳定发展期。海南民航逐渐发展壮大,2002年三亚凤凰机场交由海航集团管理运营,探索形成海南岛内海口美兰和三亚凤凰两大机场均由航司实施经营管理模式;2006年三亚情报区成立,成为我国12个航行情报区之一,具有里程碑意义;2011年三亚凤凰机场旅客吞吐量达到1036万人次,成为当年18个千万级机场俱乐部成员之一。2012年至今为创新发展期。随着国际旅游岛、自由贸易区建设和三沙设市,海南民航从落地签证到航权开放,从离岛免税到岛礁机场校验通航,2016年博鳌机场正式通航,海南民航实现了跨越式发展。目前海南有20余家航空公司运营,有4个民用运输机场,打造了4小时和8小时航线网,开通了534条航路航线,其中国际和地区航线100余条,初步形成了覆盖全岛、联系岛礁、辐射全国、面向世界的航线网络。

另一方面,海南民航摸索出了一种岛屿航空经济特有模式。世界民航发展有多种形态,比如湾区型、岛屿型、枢纽型、中转型、都市型等。海南和台湾作为中国的第二和第一大岛,两者是典型的岛屿型航空发展模式,有许多相同之处和一定的可比性。一是面积相当。海南岛面积3.54万平方公里,台湾岛面积3.58万平方公里,均是典型的岛屿型经济体,对航空依赖大。二是规模相当。海南省共有军民航机场16个,其中海口和三亚两座机场的旅客吞吐量占本岛民航客运总量的98%;台湾省共有民用机场17座,其中桃园、台北、高雄、台中4座国际机场的旅客吞吐量占本岛民航客运总量的90%,民航运输在各自交通运输体系中都占据着非常重要的地位。三是都有独立情报区。三亚情报区面积为34.3万平方公里,分别与广州、胡志明、香港、马尼拉飞行情报区相接,是中国大陆、港澳台地区、日韩等国往返澳洲、东南亚地区的重要航空通道。台北情报区面积为17.6万平方公里,衔接福冈、马尼拉、香港和上海情报区,是东北亚、东南亚往来必经通道。

当然,由于起步晚,海南民航与台湾民航相比还有不少差距。一是服务人口数量上,海南人口950万,不到台湾人口(约2350万)一半。2019年海南民航旅客吞吐量4501万人次,约为台湾(6890万人次)的65.3%。海南空管单位提供108万架次保障服务,是台湾地区保障架次(185万)的58.3%。二是航空运力上,海南本地航空公司只有海南航空和南航海南分公司2家,海南航空现有飞机212架,南航海南分公司现有飞机36架,还有6家航司在海南设立基地。台湾省本土航空公司共8家,机队规模为275架飞机。

与台湾民航的存量增长不同,海南民航更多地表现为增量发展。一是海南民航发展速度比台湾快,近10年来海南民航旅客吞吐量和起降架次年均增长速度约为8%(台湾年均增长速度约为4%),比台湾高出约4个百分点。按照这一速度,预计到2035年前后,海南民航旅客运输量将超过1.3亿人次,有望超越台湾。二是海南民航发展质量稳步提高。在2020年度Skytrax全球百佳机场评选中,台湾桃园国际机场排名18,下降了5个位次;海口美兰机场排名38,上升3个位次。总体看,海南民航与台湾的差距在逐步缩小,呈现追赶超越势头,也表明海南民航进入高质量岛屿航空经济发展新阶段。

海南自由贸易港建设给民航创新发展提出新要求

海南建设自由贸易港的根本目的是把海南着力打造为全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区,争创新时代中国特色社会主义生动范例,让海南成为展示中国风范、中国气派、中国形象的亮丽名片。这不仅对海南地方,而且对中国民航在对外开放、供给侧结构性改革、高质量发展和治理体系与治理能力建设等方面都提出更高要求。

第一,对探索和推进更高水平民航开放政策提出新要求。回首改革开放40多年来,对外开放每前进一步,都有力地推动了我国民航的改革发展。从第一家航空食品公司成立到航空维修合资合作,从引进波音、空客飞机到借鉴欧美安全监管,从代码共享到股权投资,从外商投资民航规定到民航优化营商环境实施细则等,我国民航对外开放领域、开放范围、开放平台逐渐扩大,开放法规、开放政策、开放措施逐步完善。海南建设自由贸易港的重要使命是探索形成具有国际竞争力的开放制度体系。《总体方案》明确在离岛免税购物政策上,海南的限额从人民币3万元提高到人民币10万元,这或将刺激海南的免税商品消费出现爆发式增长,有望在5年~10年内成为全球最佳“购物天堂”。大量海外消费将因此留在中国国内,并带动海南旅游消费的飞速发展。这将既让老百姓受惠,又促进地区与民航发展。民航局将在海南推广第五、第七航权试点,推动海南天空开放、航权开放。以航权开放为特征的民航新一轮高水平对外开放,将使民航更加适应经济全球化趋势,为加快世界航空经济复苏注入新的动力。

第二,对加快完善民航市场经济体制提出新要求。改革开放40多年来,重大改革每推进一步,都促进了民航市场经济体制的完善。从民航市场化到航空公司与机场独立运作,从保障企业专业化发展到机场属地化改革,从空管一体化改革到民航公安体制改革等,民航已经建立与市场经济相适应的管理体制机制。随着民航强国战略进程的推进,民航改革进入攻坚期和深水区,体制性障碍、机制性梗阻和政策创新不足等问题日益凸显。海南是我国最大的经济特区,海南建设自由贸易港的重要责任是为加快完善社会主义市场经济体制探索积累新经验。《总体方案》明确,海南按照零关税、低税率、简税制的原则建立新的税收制度,将极大地促进海南加快发展。海南15%的所得税税率不仅低于国内25%的水平,而且还低于新加坡、英国伦敦、美国纽约等多数自由港,这将全面提升海南的全球竞争力。民航要利用好海南重要的试验田作用,坚持“先立后破、不立不破”,打破现有的观念束缚、政策障碍和利益藩篱,对市场准入、投资环境、资源保障、科技人才等多领域法律法规和制度规则进行创新,以更高水平的对外开放推动改革全面深化,让改革真正成为加快完善民航市场经济体制的首选方式和关键一招,把一些超前的改革举措在海南民航先行先试,将有力推动时刻要素、航权要素、运力要素、空域要素、人才要素、数据要素等全球航空优质生产要素集聚,为全国民航要素市场发展积累经验。

第三、对推动民航高质量发展提出新要求。民航强国的本质特征是实现高质量发展。要实现高质量发展就必须做到“理念新、目标明、动力足、路径清、效益好”。理念新就是要贯彻落实五大发展理念;目标明就是要加快民航强国战略进程;动力足就是要实现创新驱动发展;路径清就是要正确处理安全的四个关系,控总量、调结构;效益好就是要实现社会效益、经济效益和生态效益高度统一。海南是独特的地理单元,生态环境优美。海南建设自由贸易港的重要任务是打造具有国际竞争力的开放型、生态型、服务型产业体系。《总体方案》明确,海南自贸港建设将聚焦发展旅游业、现代服务业和高新技术制造业,与新加坡和香港实现产业差异化发展策略,有利于海南、香港、新加坡在适度竞争中实现互补性发展。同时海南自贸港的“零关税”以2025年为界分成“两步走”,针对不同商品实行不同的“零关税”,实行“两个清单”管理制度,将加速产业链在亚太地区的集聚,中国有望在此基础上进一步打造零关税、零补贴、零壁垒的开放格局。民航要聚焦海南产业发展特点和优势,引进全球高端航空生产要素,大力发展航空服务业,引进高层次人才,夯实海南民航高质量发展的基础,为全国民航高质量发展提供典型示范。

第四,对提高民航治理体系和治理能力提出新要求。海南自由贸易港是一项全新的探索,既没有先例可循,又不能简单照搬西方自由贸易港发展模式,对我们的治理体系和治理能力是一次大考。海南自由贸易港是分步骤分阶段建设的,以2025年全岛封关为标志,分为前五年和后十年两个阶段。《总体方案》明确,“一线放开、二线管住、岛内自由”的工作要求,公布了极具全球竞争力的税率优惠安排:企业减按15%征收企业所得税,个税按3%~15%三档超额累进税率征收,均低于全球多数自由港水平,这将带来大量产业与人才的集聚,并有望成为跨国公司总部的集聚地。从全球看,近年来自由港发展速度并不快,鹿特丹、迪拜、新加坡、中国香港等都面临着不少瓶颈,而海南自贸港将为全球自由港探索注入新的活力。民航要重点研究“一线放开、二线管住、岛内自由”对民航发展的影响,在确保安全的前提下,改变过去单一行政命令式的监管方式,更多以法治手段、市场规则、大数据与区块链技术和契约精神等多元化手段,提高精准监管水平。

总之,海南建设自由贸易港对民航管理体制机制带来新挑战,同时也为中国民航畅通资源要素市场化配置新机制,为加快探索民航创新发展新路径,为积累民航高质量发展新经验,为完善民航治理体系、提高治理能力创造新机遇。

打造中国民航创新发展的高地

海南自贸港是对标国际最高水平建设的有国际竞争力和影响力的海关监管特殊区。《总体方案》既是“路线图”,也是“施工图”。我们要聚焦《总体方案》落实落地,紧紧围绕贸易自由便利、投资自由便利、跨境资金流动自由便利、人员进出自由便利、运输来往自由便利和数据安全有序流动的总体要求,把握两个时间阶段,抓住海南自由贸易港建设给海南民航、中南民航和中国民航发展带来的难得机遇,增强大局观念、系统思维,解放思想、大胆创新,充分发扬特区精神和当代民航精神,在行政体制、开放体制、机场体制、空管体制、融合体制、产业发展、新技术运用、政策创新等方面,打造制度创新发展高地,为中国民航高质量发展提供可复制可推广的经验。

1.打造安全监管机制改革的高地。海南自由港建设以高效的行政管理为保证。目前,海南经济体量较小,人流、物流、资金流、信息流不足,航空运输发展不可能在短期内突飞猛进发展,但是我们要有长远战略眼光,增强责任感和紧迫感,加强自贸港航空政策研究,科学研判海南自贸港航空客流、物流、通用航空等方面的快速发展需求以及对安全监管的要求。按照“加压、减负、撑腰、充电”要求,加强安全类、执法类、经济类公务员队伍建设,健全完善相关监管制度,创新基于数据、诚信和志愿为基础的安全监管体制机制,构建系统完备、科学规范、运行有效的治理体系,培育和践行社会主义核心价值观,树立“三个敬畏”,加强“三基”建设,弘扬当代民航精神,提高治理效能,为海南自贸港建设提供有力民航支撑。

2.打造民航对外开放的高地。海南自由港建设以产业链循环为接点。要大幅放宽民航市场准入和外商投资准入,实施市场准入承诺即入制,严格落实“非禁即入”,全面推行“极简审批”投资制度,建立健全公平竞争制度,加快完善产权保护制度。鼓励和积极吸引社会资本参与机场建设和运营,积极引入市场竞争机制,鼓励社会资本参与通用航空、航油保障、飞机维修服务等领域。支持开辟国际航线,目前海南区域内三亚及海口机场的外国航司座位数份额仅为3.6%和3.5%,国际航班座位数份额分别为3.6%和5.3%,发展国际航空运输潜力巨大。鼓励中外航空公司积极使用海南开放的第三、第四、第五航权政策,加密海南直达全球主要客源地的国际航线。研究在海南自贸区开放第七航权,引入外部竞争,允许相关国家和地区航空公司承载经海南至第三国(地区)的客货业务。实施航空国际中转旅客及其行李通程联运,刺激海南省旅游业大力发展。优化时刻管理,综合评估空域条件、机场设施等安全保障能力以及发展需求,适时调整机场容量,在海口、三亚机场持续实施夜航航班试点。

3.打造机场管理体制改革的高地。海南自由港建设以发达综合交通为基础。要按照机场属地化和回归专业的要求,理顺海南省机场管理体制,尽快组建海南省机场管理集团;由“双核集中式”发展向“多点均衡式”发展转变,巩固和提升海口、三亚区域枢纽地位;满足博鳌亚洲论坛需要,提升琼海机场保障能力;与高铁、城市轨道交通衔接,加快构建现代综合交通运输体系。按照“四型机场”和“四个工程”的要求,加快机场规划布局、新建和改扩建工程,加快海口机场二期扩建项目建设进度,开展三亚新机场、儋州机场和东方机场的前期研究工作。加快推进通用机场建设,成立省级通航机场投资集团,完善通用机场规划布局,建设空地一体化通用航空实时监控与智能服务平台,加强通用航空服务保障体系建设,实现“两翼齐飞”。

4.打造空管改革发展的高地。海南自由港建设以开放的航线网络化为前提。要以“四强空管”建设为目标,赋予海南空管分局改革试点权限,加快三项制度改革;以新基建为支撑,加快海口、三亚空管基础设施建设,提高保障能力;根据行政区域调整和国家战略需要,协调国际民航组织,扩容三亚情报区;以既保证海南地区空中交通的通达性、又能承接珠三角南向溢出航班量为原则,通过“北通、南达、东扩、西联”等方式,与粤港澳大湾区航路网有效衔接,重新调整海南地区空域规划,改变单一的东西过境航班流走向,构建南北向和东西向交织、以平行单向航路为主的骨干航路网,开拓中部、西南、西北广袤地区到东南亚、澳新和印度洋地区的空中大动脉。

5.打造军民融合发展的高地。海南自由港建设以紧密的军民融合为特征。海南地域辽阔,军民融合发展有很好基础。要贯彻“统、融、新、深”的工作要求,推进海南空域体制改革,固化空域精细化管理成果,提高空域资源使用效率。加强规划统筹,实现海南地区军民航基础设施科学布局和合理使用。建立海南地区繁忙管制区军民航空管联合运行机制,提高军民航空管协同运行水平。加强空域预战术使用协调,依托空域管理单元灵活确定次日空域使用安排。拓宽海南地区军民航空管融合发展范围,积极推进重大活动协调、应急处置协调、空域灵活使用、繁忙管制区军民航联合运行等军民航运行协调机制。借鉴德国空管平战结合的融合体制机制,开展军民航管制员统一招聘、统一培训和统一管理试点,探索军民航融合发展新模式。

6.打造民航产业化发展的高地。海南自由港建设以产业实体为依托。要借鉴全国14个临空经济区经验,依托海口江东新区、三亚新机场布局临空经济区。借鉴爱尔兰、中国香港、天津东疆等先进经验,抓住税制优惠政策,在海南探索发展飞机租赁产业,探索离岸飞机租赁业务,支持构建国际化的飞机资产交易中心,打造全球飞机租赁业新的聚集地。借鉴新加坡、厦门等地经验,依托美兰空港一站式飞机维修基地(一期)项目,建设立足于面向印度洋、太平洋,服务国内的飞机维修平台,在海南打造全球航空维修产业高地。借鉴浙江、山东等地经验,加强通用航空规划布局,支持无人机发展、航空旅游、航空摄影、航空数据经济等新业态。推动保税仓储、国际物流配送、转口贸易等业务发展,提高全球供应链管理能力。

7.打造民航新技术应用的高地。海南自由港建设以新技术运用为支撑。要加强应用基础研究和前沿技术创新,推动具有自主知识产权的新技术、新装备在海南民航各领域的研发和应用,开展以北斗为核心的全空域全地形低空通信导航监视服务技术论证,南中国海洋区空管通信、导航和监视系统覆盖研究与验证,高温、高湿、高盐海岛气候条件下设备审定测试,低纬度地区电离层对电磁环境影响评估。大力推进民航与互联网、人工智能、大数据、物联网等新技术的深度融合,加快机场、空管、航空公司等单位的数字化转型,以科技创新和智慧化应对行业发展面临问题和挑战。积极推动太阳能、生物燃油等新能源、新产品在海南民航领域的推广应用,在飞行程序等环节引入降噪新技术,降低排放水平。在机场选址、规划、设计、施工、运营直至废弃的整个生命周期中,贯彻绿色低碳发展理念,加强可回收材料和节能设备的应用,为智慧民航建设提供样板。

8.打造民航政策创新的高地。海南自由港建设以政策创新为特色。要按照2025年实施全岛封关运作要求,加快落实政策早期安排,要积极探索和研究配套的民航财经政策。利用好自贸港进口商品“零关税”政策,逐步优化民航企业所得税,支持基地航空、低成本航空发展,服务国内航空市场;利用飞机境外融资的有利政策以及便利的免签入境政策,降低航空市场经营者成本,增加市场需求;延长民航建设基金征收到今年底,优化该基金对海南民航支持精准性,研究出台海南进出岛航班加注保税航油政策。要积极探索和研究配套的民航人才政策。利用好个人所得税政策,提高对民航院校毕业生吸引力,鼓励高端航空人才聚集;依托国家教育港,建立海南地区航空人才国际交流机制,开展面向东南亚、澳新地区技术研发、业务培训及民航服务人才交流;建立面向全国并具有国际培训能力的民航专业人员职业化培训机构和人才培养基地,培养民航高级管理人才、科技领军人才。

总之,随着海南自由贸易港建设稳步推进,民航层面的工作任务十分艰巨。我们要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,开拓创新、敢闯敢试、埋头苦干、求真务实,以制度创新为主线,调动民航各方面积极性,为建设海南自由贸易港贡献民航智慧和力量。(高俊、陈艳彦 作者单位分别为民航局、中南空管局)

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