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从航司视角“透视”中国民航业疫情救助政策及措施建议

当前新冠疫情在全世界扩散蔓延,产生巨大而且持久的国际经济影响。全球航空业一时间近乎遭受毁灭性打击,即使疫情过后民航旅客的出行需求和习惯也将发生极大改变,从而对航空业造成持续负面影响。我国政府和民航相关企业需科学、系统和长远地出台措施,协同并进,纾困与改革并行,充分“做好应对新型长期衰退的准备”①,才能最大限度保存行业的发展潜力和经济社会功能,有效应对这场疫情引发的超大规模的多元“全球危机”②。

  一、疫情对全球民航业的影响及他国救助政策分析

  (一)疫情重创全球民航业,恢复预期较为悲观

  根据国际航协(IATA)2020年6月发布全球航空运输业财务预期报告,“2020年全球航空公司将亏损843亿美元,净利润率下降20.1%。收入预计只有4190亿美元,比2019年8380亿美元的收入下降50%。2021年收入或可增至5980亿美元,亏损亦将减少至158亿美元”。

  此次灾难不同以往,旅行需求同时受到旅行限制和经济衰退的双重冲击,国际间移民、留学、商务(投资)、旅游等主要客源贡献大幅下降且回升缓慢。

  (二)他国民航救助政策分析

  很多国家已对航空业进行大规模援助,着力帮助航空企业改善现金流、渡过难关。譬如,美国提供贷款和员工薪资补贴,并提出政府可能预购机票;德国延迟税收、国有入股;新加坡采取减费降负、财政补贴、增资扩股等等。其中,美国的救助政策最值得我们关注。

  美国救助模式是直接撒钱,政府在市场中以裁判员身份直接根据民航企业规模进行580亿美元的救助分配,以现金补助和低息贷款的形式,附带救助条件,市场基本认可其公平性。但我国由于国有、混合、私营多种经济并存的体制差异,加之市场不够成熟,美国的救助模式并不适用。

  而且由于美国两党党争在大选之年极端化的影响,美国针对疫情的整体经济政策也只能做到“走一步看一步”的短期应对。美国此轮对航空业实施救助的期限只到2020年9月30日,仅能缓解美国航空业短期流动性枯竭,让美国航空公司多撑3-6个月,且大量援助须后期偿还,航空业面临的中长期危机未能有效改善。虽然美国计划7月底再推出进一步经济救助政策,可能给予航空业更多的支持,但是考虑到美国经济持续深度衰退,大多数航空公司可能最终仍无法避免大规模裁员并陷入破产程序。

  二、疫情对我国民航业的影响及我国救助政策分析

  (一)我国民航业恢复将晚于宏观经济恢复

  2020年上半年全民航累计亏损740.7亿元,其中大部分为航空公司亏损。鉴于航空公司是民航业中的最重要的经济主体,且供应链条和业务链条涉及民航各类公司,航空公司的运营情况与民航其他公司具有联动性和一致性。因此,本文主要以航空公司为切入点来分析民航业受疫情的影响并从航空公司的视角“透视”全行业的应对之策。

突然爆发的新冠疫情不仅导致我国民航业陷入短期流动性紧张、行业普遍严重亏损的当期困境,其所可能带来的中远期影响,叠加行业原本存在的结构失衡等“灰犀牛因素”,更蕴含着长期巨大的危机。

  1. 差旅习惯变化可能引起中长期旅客出行总量下降

  由于海外疫情蔓延,国际出行在相当一段时间内将继续处于限制状态,国际出行需求长期处于低位;国内出行由于疫情防控常态化的影响,出行手续较为繁琐、目的地政策多变,政府和企业很多已广泛采用并认可远程办公系统,用视频和电话会议代替出差,这一趋势大概率会持续成为新常态,国内长途旅行需求恢复将较为缓慢,预计中长期总体航空出行需求将出现阶段性下降。

  2. 旅客结构变化可能带来中长期旅客收益单价下降

  由于公/商务差旅减少,航空公司的旅客结构将发生变化,公/商务旅客比例明显下降,休闲旅客比例上升。由于休闲旅客对价格的敏感性较高,考虑到疫情前已存在的高铁“替代性竞争”,在经济衰退、社会各主体预算紧缩的背景下,未来24个月即使国内旅客运输量能恢复至疫情前水平,票价也将大幅下降。

  3. 低客运收益叠加高运行成本将挤压航空公司利润

  疫情防控常态化要求航班严控客座率拉低了收入;机舱更深度的清洁、更频繁的相关消杀和检查等防疫措施增加航空公司的运行成本,两项结合削弱了航空公司的盈利能力,从而延缓其恢复速度。即便某家航空公司推出“现象级”爆款产品,如东航的“周末随心飞”,也只是改变国内航空公司总收益这块“蛋糕”的分配,并不改变“蛋糕”的大小。

  可以预测,以上三大趋势并不会随着新冠疫苗研发成功后疫情得到有效控制而减弱或消失,因此会导致我国民航业的恢复将大大晚于宏观经济的恢复。2020-2022年全民航国内旅客运输业务每年收入审慎乐观地估计,最高只能达到危机前2019年的70%-80%。按此推算未来24-36个月,即使不考虑汇率影响并锁定目前的油价和人工成本水平,全行业每年预计仍将亏损800-1000亿人民币(排除通胀因素),中国民航全行业出现严重的“流动性黑洞”几乎已成定局。

  (二)我国现有政府救助政策及航空公司自救措施分析

  1.现有政府救助政策仅聚焦短期纾困

  为了积极应对疫情冲击,3月起民航局陆续出台一系列政策措施为民航企业纾困减负,包括对执飞国际航班的中外航空公司和重大航空保障任务给予专项补贴,免征航空公司民航发展基金,对受疫情影响较大的困难企业延长亏损结转年限,对运输飞机改装安全类电子设备给予全额财政补助等一揽子16项政策。5月,民航业获批1100亿元低息优惠贷款,可用于企业补充流动资金。以上救助政策、措施形成合力,理论上能够解决2020年年内主要民航企业的生存问题。

  2.现有企业自救措施虽有当期成就,但只是推迟和加大了未来的“尾部风险”

  疫情期间航空公司通过“客改货”(即将客机飞机和航班改为货运包机),及时抓住2—4月国内外对防疫物资的爆发式货运需求的短时机遇,由此带来数十亿的利润,部分改善了流动性。各大航企主要还是通过扩宽融资渠道,加大融资力度积极开展自救。疫情爆发一个月内,东航集团、东航股份以1.7%的低利率发行了170亿元超短融债券(包含1期20亿元疫情防控债);4月28日东航(600115.SH)又获准公开发行不超过154亿元的公司债(第一期20亿元,票面利率2.39%)。南航方面则是先通过南航集团和上市公司连发9期债券融资124亿元;6月南航(60029.SH)又完成非公开发行A股127亿元;7月11日南航公告关于公开发行A股可转换公司债券160亿元的申请材料已获证监会受理。中国国航(601111.SH)获准公开发行不超过160亿元的公司债券(已于4月17日发行第一期15亿元,票面利率1.95%)。开源的同时,多家民航企业还采取降本增效、降薪不裁员等方式的“节流”措施,一定程度上延缓了企业的流动性危机。

  3. 现有政府救助政策和企业自救措施的不足之处

  1)未覆盖行业全链条,需统筹最大化资源救助效率 

  现有自救和救助政策都大多面向航空公司,但即便航空公司能够生存无忧,独木亦难支。航信、航油、航材供应、飞机维修、飞机租赁、机场等产业链相关企业与航空公司共同构成了行业生态,任何一环节的企业倒闭或生产能力萎缩,都会制约航空公司的运营和增长。且各个企业难以在疫情的特殊情况下准确地预测需求和管理供给,导致生产运行中需求与供给的严重错配,过程中的资源浪费加剧了全行业的“流动性危机”。生活常识告诉我们:假定食品供应量只能保证十个人七分饱,如果公平有效地分配食品,做到十个人七分饱最终十人都能活命;如果分配不公,则会出现七个人十分饱,三人饿死的“系统净损失”悲剧。故政府应通过顶层设计,加大救助政策覆盖面,加大计划和协调的力度和有效性,使民航链条上下端各企业的供给能在生产运行中更精准匹配需求,减少浪费,让有限的政府资源发挥最大的救助作用,救活尽可能多的企业,同时也避免行业某一环节成为“瓶颈”或“堵点”制约整个民航业的生产恢复能力。

  2)企业规模和所有制差异影响融资能力,需改善融资平等性

  在目前的融资环境下,企业的规模和所有制差异在资本市场上会带来显著的融资能力差异:大企业、国有企业易融资且融资成本低,小企业、民营企业难融资且融资成本高。政府应解决融资不平等的问题,否则小企业、民营企业短期流动性危机难以缓解,将直接带来航空业的洗牌和兼并,由此造成“国进民退”的不公平结果并改变行业竞争格局。

  3)未改变民航业长期流动性,需根本上调整行业结构

  目前的救助政策和自救措施虽能够实现年内的短期纾困,但并未改善民航企业在疫情中暴露出来的重资产、高负债、流动性差的问题,也并未破解航油、航信、机场地面服务垄断带来的高成本、低效能的行业发展瓶颈。政府救助政策应更大力度引导行业进行供给侧结构性改革,改善和解决这些根本问题。

  因此,需建立一套面向全行业、在政府指导下、市场化为主、系统规划性更强的救助方案,高效缓解短期流动性问题,同时要贯彻习近平总书记5月23日政协会议讲话精神,“在危机中育新机,于变局中开新局”,兼顾短期救助和推动行业供给侧结构性改革,通过行业救助政策的引导,优化产业结构,保持全行业长期良性发展的动能和趋势。

  三、我国民航业中长期救助政策框架和建议

  本文借鉴国际做法,结合中国实际情况,并考虑海外疫情扩散下外需萎缩和市场结构变化,以及疫情结束后可能的全球产业链调整,从顶层设计、全行业统筹的高度,理清了符合中国国情的民航业中长期救助思路和政策框架,并提出了相应的政策建议。

  (一)行业救助的政策目标

  民航救助的政策目标是:保主体,保就业,保能力。

  救助航空相关企业等市场主体,避免其因流动性告急而裁员甚至破产;保证员工的工资收入,从而保障其在疫情期间的生活,尤其抗风险能力最弱的派遣制员工、临时工、计时/计件工等;保护飞行员、飞机、机场等关键生产要素,维持疫情期间的基本生产及人员必要的培训,保护全行业未来供给恢复能力。

  (二)民航业中长期救助政策理论层面需关注的要点

  1. 以财政政策支持为主,引导市场和企业有效运转

  目前由于疫情,要素和资源的价格信号失灵导致市场无法有效运作。短期贷款不足以有效应对企业面临的中长期流动性危机,“财政政策应当发挥更大的而且常常是主导性的作用”③。2020年两会政府工作报告明确提出,“今年积极的财政政策要更加积极有为”。政府需通过减税降费、减租降息、援企注资、发行长期低息的专项债和特别国债和提高赤字率等积极财政政策来引导市场和企业,并辅以存款准备金率调整、回购/逆回购、对金融机构贷款等宽松货币政策,以恢复市场资源化重组维持企业有效运转。

  2. 以创新利用金融工具为先,鼓励企业自愿参与

  政府应鼓励企业充分利用金融工具,将存量资产转变成标准化投资产品,从大众金融市场进行融资,在境内/外发行。在全球低利率甚至负利率市场环境中,我国民航业的标准化投资产品在海外市场将受到欢迎。尤其人民银行、外汇局于5月7日发布《境外机构投资者境内证券期货投资资金管理规定》取消境外投资者额度限制,6月18日人民银行党委书记、银保监会主席郭树清在第十二届陆家嘴论坛上宣布“允许境外专业机构发起设立控股理财公司”后,普遍预计外资将进一步增配中国资本市场的金融产品投资。

  利用金融工具向大众融资是双赢的救助方式。对于企业,此类救助政策具有灵活性,企业可自愿选择参加与否及参加比例;且通过金融市场把短期债务长期化,再通过财政贴息、央行再贷款支持等方式的政府救助将利率成本降到最低(如央行再贷款利率稍高于1%),减少疫后企业的发展负担。对于大众投资者,则能在低利率、通货膨胀的预期下,有更多的“金融产品供给”可供选择,借以实现财产的保值和增值。

  3. 以救助资金进入实体产业和产业自救为要,确保政策设计到位

  设计政策时应充分考虑末端经济主体的利己行为模式,尽量保证救助资金专款专用,实实在在用于民航自救。避免“大水漫灌”,造成救助资金流入房地产、金融等虚拟经济领域或脱离主业的其他业务领域,浪费有限的政府救助资源并带来通货膨胀、资产泡沫、实体经济“失血”等不良经济影响。

  4. 救助政策应做到“所有制中立”和“企业规模中立”

  5月18日公布的《中共中央国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》中明确,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展,增强微观主体活力。目前民航业国有经济、民营经济、股份制经济等多种所有制共存,大中小微企业规模同在,需尽量平等地对待民营经济,避免因为政府资源分配导致行业竞争格局的大规模变化,尤其是“国进民退”现象。

  5. 救助政策应充分考虑未来可能情况和提前布局,并有退出机制设计

  救助政策框架应具有弹性和适应性,根据对未来的不同可能情况(如悲观预测、中性预测、乐观预测、极端预测等),提前设计多套相应的政策组合,以应用于不同的现实发展。避免救助政策公布后,因政策框架不合理、不周全而临时变更,引起公平性、全面性等问题,进而影响最终行业救助效果。同时,理想状态下,政府救助政策应包含完善的市场化退出或撤回政策设计。在市场情况好转后,恢复市场的良性公平竞争。

  6. 救助政策应引导企业不断调整优化经营模式

  救助政策应引导企业优化资产负债表,调整产业结构,从根本上缓解企业的流动性危机。此次疫情救助目标不仅仅是“止血救急”解决企业当前乃至中长期的流动性危机,也应借此契机提升民航企业的运营能力,增强我国民航业的国际竞争能力。目前航空公司、机场都是重资产、高负债企业,如航空公司的流动资金大多仅能维持数月的经营,日常流动性脆弱,需对其严重失衡的资产负债表进行调整和修复,降低负债率,让企业维持运营。而航油、航信、地面服务等由于其在国内处于垄断地位,缺乏提升生产效率和服务质量的动力,也需适度引入竞争,变革生产供给模式。

  综上,笔者认为我国民航救助的整体思路应该是:“既要立足困难帮助企业,满足其24-36个月的纾困需求,又要在维护经济发展和社会稳定大局的前提下积极推动行业供给侧结构性改革,依靠改革激发市场主体活力、创新驱动、增强行业发展新动能,从而实现多重政策目标,最终帮助民航业化危为机,推动行业实现高质量发展。”

  四、我国民航行业救助后续政策的构建框架

  本文以疫情影响中长期、极端的情况为假设条件,设计未来24—36个月的民航救助政策框架,从需求侧和供给侧两方面进行了救助政策细化设计,并提出相应的措施建议。

  需求侧方面,建议未来政府可根据疫情发展分阶段鼓励航空出行需求。如向居民发放专项旅游消费券,提高居民消费意愿和能力,带动旅游、探亲等相关需求;通过政府引导或者政府采购,调动政/商务旅客的出行需求,助力国内航空市场的回暖。但是考虑到当前“经济衰退(本身就)成为目前应对新冠疫情的一项公共卫生措施。我们所采取的所有措施,或者阻碍了人们工作,从而加剧了供应端的衰退,或者阻碍了消费,从而加剧了需求端的衰退”④。而且这种因疫情导致社会“休克”而带来的经济衰退将会一直持续,直到新冠疫苗研制成功,出现有效药物和治疗方案,或检测和追踪隔离感染者及其密切接触者的公共卫生防疫措施升级,最终能够有效管控疫情。显然在当前疫情防控常态化的阶段,需求侧的刺激政策效果可以预料会被上述因素大幅抵消和局限,过多的讨论需求侧的刺激政策还为时过早,所以本文将以供给侧为重点展开民航行业救助政策的讨论。

  供给侧方面,建议政府聚焦航空公司,从航空公司视角来“透视”全行业,统筹考虑我国航空业全链条各主体的救助需求,以“保主体、保就业、保能力”为重点目标,满足企业中长期(24-36个月)纾困需求的同时,帮助行业确保“保产业链、供应链稳定”,以及推动行业结构性改革,适应数字经济的发展趋势。鉴于航空公司作为航空产业的龙头企业,其财务报表基本涵盖行业全链条,所以我们聚焦其财务报表的五大成本项,即燃油成本、人工成本、飞机等资产拥有成本、机场使用成本,以及IT信息系统投资,即可涵盖论及对中航油、航空公司、机场、中航信、航材供应、飞机维修及飞机租赁公司等民航企业统筹出台的救助政策。具体阐述如下。

  (一)燃油成本方面:出台有针对性的进一步减税降费政策,同时建立全球航油招标购买机制

  由于油价处于低位且运输量萎缩,中航油在中短期面临业务大幅下降的流动性困难,但其作为国内航空油料唯一供应商的行业垄断地位无可替代,建议财政部和税务局出台针对性进一步减税降费政策,中航油再辅以市场化融资阶段性补充流动性,即可渡过难关。如向银行申请长期低息贷款;增资扩股,打开企业治理结构,允许其他投资者及养老金等进入持股;在国内和国际市场发债,尤其在香港、美国等低利率市场发行美元债。

  但也正由于中航油的行业垄断地位,长期以来,航油进销差价畸高、地区差异大,国内与国外航空企业单位航油成本差异巨大,大大增加我国航空公司的运营压力,严重影响我国民航业的长远国际竞争力。“2018年我国航空企业较美国航空企业多支付航油成本 366 亿元,是当年我国全部航空企业利润的1.46 倍”⑤,因此,亟需进行改革,构建更适合当前市场供需状况的航油价格形成与监管机制。

  建议政府统一国内进销差价基准价,消除国内各地区间航油价格差异;建立全球航油招标购买机制,既能丰富国内供油企业进油渠道,从源头上推进航油价格与国际油价真正接轨,又能驱动国内航油生产商改进生产技术与工艺,提高航油品质与生产效率。

  (二)人工成本方面:延续工资优惠政策,发放雇员补贴,市场化改革飞行员运营

  建议财政部和人社部延续五险一金及个人所得税的相关优惠政策至少24个月,并对航空企业的一线生产单元按在职人数进行员工工资的雇员补贴,以企业不裁员和保持基本生产为救助条件,以保障航空业员工的就业,包括派遣制员工、临时工、计时/计件工等。

  其中,飞行员作为可市场化运作的战略资源,建议政府统一确定其工资标准,由飞行员协会牵头设立专门的飞行人员管理公司进行市场化运营。政府需修改相关现有法律法规及监管机制,如CCAR–121部、61部等规章,做到改革于法有据,并相应修定飞行员管理规定。由“飞行员管理公司”在大众金融市场融资,向航空公司收购飞行员合约并负责飞行员工资,然后按需反租给航空公司。航空公司在转让飞行员合约的同时签订疫情期间及结束后的租赁协议及回购协议(见图1)。

  国内航空公司自愿决定是否参与此救助以及参与程度。疫情结束后,政府放开牌照限制、卖出持有股份,逐渐退出。

航空公司在转让飞行员合约的同时签订疫情期间及结束后的租赁协议及回购协议

  图1 飞行员市场化运营逻辑示意

  *ABN即资产支持票据(asset-backed medium-term notes),是非金融企业在银行间债券市场发行的,由基础资产所产生的现金流作为还款支持的,约定在一定期限内还本付息的债务融资工具。

  *SPV即特殊目的机构/公司(special purpose vehicle),通常指仅为特定、专向目的而设立的法律实体。在资产证券化过程中,使用SPV作为载体,购买、包装资产并以此为基础发行资产支持型证券(ABS),向国内外投资者融资。

  此番操作有四个好处:一是可减少政府救助金额,航空公司快速获得飞行员合约转让费以补充日常运营资金;二是按需租赁为航空公司节约飞行员人力成本,减少日常资金压力;三是飞行员集中管理和培训,有利于其维持技术能力,有助于专业化管理,实现规模效应及共享经济,并避免恶性竞争;四是参与的航空公司以同样的条件按份额享受大众市场融资,不受其规模和所有制影响。

  (三)飞机等资产拥有成本方面:成立行业级飞机管理公司和拆机公司,市场化改革飞机运营

  1.成立飞机管理公司,专业化运营飞机租赁

  航空公司大约70%的飞机是通过经营性租赁和融资租赁获得,若航空公司财务长期持续恶化,将无法按时缴纳租金,导致飞机资产成为呆/坏账,最终导致飞机租赁公司破产。

  1998年亚洲金融危机后,财政部主导成立信达、华融、长城和东方四家资产管理公司,收购和处置四大国有商业银行大量坏账资产、为银行上市铺平道路的经验。借鉴这一成功经验,建议政府(财政部和民航局)针对航空业成立专门的资产管理公司,向航空公司和飞机租赁公司收购飞机协议(航空公司拥有的相关物业和土地等其他固定资产也可按此模式运营),然后按需反租给航空公司,转让的同时签订租赁协议及回购协议。资产管理公司在大众金融市场快速融资,在国内发行人民币固定收益类产品,或在低利率海外市场发行美元债,为航空公司和飞机租赁公司快速注入流动性,缓解疫情带来的资金压力(见图2)。

  国内航空公司自愿决定是否参与此救助以及参与程度。疫情结束后,政府放开牌照限制、卖出持有股份,逐渐退出。

飞机资产市场化运营逻辑示意

  图2:飞机资产市场化运营逻辑示意

  此番操作有五点好处:一是航空公司轻资产化,节约飞机管理运营的费用和精力,能专注于产品和服务的提升,同时降低负债率,利于未来的流动性;二是打包成标准化资产,从资本市场融资时可规避不同企业规模和所有制差异的影响,避免国进民退问题;三是资产管理公司收购国内飞机协议坏账,减少了中国飞机租赁企业的全球客户违约数量和比例,相当于政府出手救助了飞机租赁企业,提升了他们的全球竞争力;四是飞机运营更专业化、更具规模效应,既保障了总供给能力,又能及时根据市场需求调节供给,有效匹配行业供给与需求;五是单独设立资产管理公司,未来若经济趋于复苏将有利于其从全球市场开展公开融资,若经济加剧衰退也将有利于政府进一步对其加大直接援助的力度。

  2. 飞机管理公司以美元收购飞机协议,降低航空公司汇率风险

  由于我国航空公司向国外购买飞机及相关航材是以美元支付,而海外机票收入受疫情影响大幅下降,外汇成本结构与收入结构的不匹配加剧,放大了航空公司美元负债的汇率风险。尤其在当前中美贸易战背景下,人民币对美元汇率可能会出现宽幅剧烈波动,将严重影响航空公司的经营业绩,阻碍航空公司疫后的生产恢复和改革发展。因此,建议资产管理公司以美元收购航空公司的飞机协议(见图3)。

飞机管理公司美元资产运作逻辑示意

  图3:飞机管理公司美元资产运作逻辑示意

  可引入拥有大量美元资产、美元资金并善于经营的主体,如中央汇金公司,以美元入股成为飞机管理公司的股东,或以美元投资飞机管理公司发行的投资产品。此部分美元资产用于购买航空公司的飞机协议,航空公司用此部分美元偿还美元负债、收窄汇率风险敞口。疫情结束后,此运营模式也可继续留存,帮助航空公司在获取飞机时直接屏蔽汇率风险,并有效利用各板块的专业化优势。

  3. 成立专业拆机、拆件公司,保障航材供应稳定

  飞机维护的航材供应对我国民航业的持续运转至关重要,尤其在中美贸易战的情形下,需提前谋划中美关系严重恶化、中美间航材供应链断裂的预案。由于疫情影响,全球将有大量老旧飞机加速退役,其拆解后的二手零件可作为现役飞机的备件来源,有效满足现役飞机的航材需求。这是一个不受制于人、经济实惠的航材供给保障方案,能减少航空公司当期采购航材的现金流出金额,但拆换件将增加老旧飞机残值损失风险,由此带来的高额利润减记可能让航空公司财务上难以承受。

因此建议政府统筹布局,发布相关适航标准、规章、检测认证体系,为拆换件取得原厂合作和认证协议。并成立行业级拆机、拆件公司,与有资质能力的外企开展合资合作,从全球收购老旧飞机,进行专业化拆解、修复、检测、挂签,重新投入航材市场,进一步加大民航业的航材共享。在确保安全第一前提下,为现役飞机多增一层持续运营的保障,同时抓住全球大量飞机集中退役隐含的产业机遇。

  (四)机场使用成本方面:引入市场竞争,规范起降服务成本;成立行业级机场运营管理公司,市场化改革飞行区运营

  疫情之前我国航空公司已面临机场起降服务成本大幅上涨的窘境。由于各机场地面服务公司实际上的单边垄断地位,导致《关于印发民用机场收费标准调整方案的通知》(民航〔2017〕18 号)缺乏实行市场调节价的市场基础与竞争条件,反而极大助长了国内机场、地服公司的逐利性。“过去两年,我国航空企业单航班的航空性收费、非航空性收费分别上涨 7.2%、19.21%。2018 年我国航空企业仅在起降服务成本方面就比美国航空企业多支付23.47亿元,相当于我国航空企业当年利润的9.38%。随着原有协议陆续到期,较多机场提高协议价格,部分项目甚至比原价格高出 20 倍左右。”⑥建议加强监管,约束机场在传统收费项目上的涨价行为;并适度引入市场竞争,扩宽行业准入,打破机场显在和潜在的垄断与限制,可借鉴国外非航空性业务经营牌照管理经验。

  而机场目前主要是面临现金流困难,其中上市机场普遍负债率不高,其他机场相对负债率较高、资产证券化比例较低。若将机场视为特殊的“功能性地产”,我们完全可以参照房地产行业REITs模式(Real Estate Investment Trust,房地产信托投资基金),将其未来收益证券化来募集资金解决机场业的现金流问题。建议财政部对中小机场进行飞行区资产市场化改革,大型机场可自愿加入;同时在税收政策上给予一定支持,减免2年的流转税(增值税、房产税等)和所得税,帮助大型机场维持现金流。

机场飞行区市场化运营逻辑示意

  图4:机场飞行区市场化运营逻辑示意

  政府允许成立行业级机场运营管理公司负责飞行区运营,设立公募基金,结合相关“新基建”建设规划从大众金融市场进行融资,全国范围收购机场飞行区相关的所有业务及资产,包括机场内原属中航油的航油基础设施,确保机场服务能力的同时优化运营。此模式下,机场获取转让费以补充日常运营资金,转让的同时可签订机场回购协议(见图4)。

  由于飞行区的标准化程度最高,金融运作容易且成熟,且能排除机场所有者的影响,此番操作有四点优势:一是大大降低所需政府直接救助金额;二是剥离中航油对供油基础设施的所有权,打破其通过垄断供油基础设施强化自身绝对供应地位的格局,为引入竞争,降低航油供应成本扫清障碍;三是节约机场内部管理的费用和精力,让机场专注于产品和服务的提升;四是促进机场飞行区专业化投资和运营、实现标准化管理、集约化生产,产生规模效应。

  此外,建议将民航发展基金的结余部分直接注资给行业级机场运营管理公司,用于收购机场飞行区,使这部分资金对行业发展的效用最大化。

  (五)IT信息系统投资及配套政策优化改革方面:实现数字化转型,适应新经济发展

  数字化转型既是贯彻党和国家有关创新发展的政治要求,也是全国人民打赢这场疫情防控总体战、阻击战带给我们的经验和启示。体制优势加上数字化技术能力是中国此次抗疫的重要成功经验。全社会层面,数字技术极大改变未来的消费需求和消费场景。或者说,新冠疫情某种意义上已永久地关上了民航旧时代的“门”,但是它也迫使我们必须去推开民航数字经济时代的“创新之窗”。

  因此除上述四点针对全行业中长期流动性危机的破解之举外,政府还需同步出台系统性政策鼓励和帮助企业创新求变,与时俱进,完成数字化转型。正如清华大学公共管理学院院长江小涓4月11日论及“后疫情时代的数字经济”时所强调的,“在新一轮数字经济发展过程中,市场是基础性力量,政府和企业要各归其位,产生合力,促使数字经济能够健康发展。”“除了数字经济发展之外,数字技术治理也是一个突出问题,需要政府完善治理措施。”

  基于此,我们建议政府出台以下政策。

  (1)出台鼓励民航企业IT信息系统投资以及发展数字经济的财务、投融资、税收等激励政策。

  (2)支持各航空公司重新与中航信谈判签署新的商务服务协议,明确业务边界,厘清各方的权利和责任义务关系。如必要,可市场化推动中航信股权层面的战略重组,改革管理体制,适应数字经济时代创新发展的需要。

  (3)出台系统性的创新鼓励政策,适应和鼓励“大众创业,万众创新”的后疫情时代。“官(政府)、产(产业主体或生产者)、融(金融机构)、学(学校/学院)、研(研究/研发机构/研发者)、用(使用方/用户/应用)、介(中介服务机构)”系统协同,全面合作,鼓励支持各种创新,激发全民航创新动能,并创造更多的中小微企业就业机会。

  (4)加快旅客数据和隐私保护方面的立法进程,打牢民航业数字经济发展的法律基础。

  推行上述政策措施将有助于增强我国民航企业适应数字经济时代的能力,提升我国民航产业未来的“生存”质量和全球竞争力。

  受全球疫情冲击,世界经济严重衰退,国际贸易投资萎缩,旅客出行意愿陡降,产业链供应链循环受阻,中国民航业承受疫情的沉重打击和疫后的持续负面影响。随着国内复工复产,国内航空运输虽逐渐复苏,但民航业仍亟需政府加紧协调推动各方围绕行业中长期的困难与危机出台系统性救助措施与政策。这些政策措施的要点包括:通过延续工资优惠政策、增发雇员补贴来稳定就业,维护和保持我们作为全球第二大民航运输大国的能力。通过市场化改革来大幅消减行业结构性成本,分别成立行业级专业管理公司市场化运营飞行员、飞机资产、机场飞行区等要素资产;规范机场起降服务;加大地面服务竞争;建立全球航油招标购买机制,改革航油供给市场。鼓励IT信息系统投资及配套政策优化改革,加快民航企业数字化转型,并适应未来的旅客需求结构变化和新经济的发展趋势。纾困与改革并行,有效应对航空旅行需求在未来24—36个月内难以恢复到危机前水平的预测共识。同时也充分总结此次疫情的经验教训,建立起民航业应急救助产业政策的预案框架,更好地应对日后可能发生的其它大规模危机。

  总之,当前民航业要立足中长期困难,坚决贯彻党中央“六保、六稳”的经济政策方针,以“保主体、保就业、保能力”为重点快速实施系统性的行业救助政策。危难当头对企业施以援手的同时,政府要引导全行业通过全面深化改革,创新驱动,增强行业发展内生动力,推进民航治理体系和治理能力现代化,实现我国民航业的高质量发展。

  注:

  ① 参阅:中国社会科学院学部委员、国家金融与发展实验室理事长李扬 2020年4月10日《做好应对新型长期衰退的准备》专题演讲。

  ②参阅:中国国际经济交流中心总经济师陈文玲2020年4月12日 央视财经新媒体《战役后新机遇》专访。

  ③④引自2020年4月10日李扬 《做好应对新型长期衰退的准备》专题演讲。

  ⑤⑥引自中国民用航空局清算中心赵树龙《关于民航降成本工作的几点思考》一文。

  (特别声明:本文文责自负,所涉事项和数据均依据公开资料;所有论点只代表作者个人观点和认知,并不代表作者受雇单位的立场和意见。另:本文写作期间,行业内、外多位专家给出了修改意见和宝贵建议,在此一并致谢。)

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