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对重庆支线机场发展的初步思考

重庆直辖以来,随着国家新一轮“西部大开发”、“一带一路”倡议、“成渝双城经济圈”战略等的深入实施,重庆社会经济发展进入快车道,地方政府和民航局也加大了对重庆民航发展的支持力度,江北机场第二、第三跑道,T2、T3航站楼;万州机场、黔江机场、巫山机场相继建成投用;武隆机场正在加快建设,预计2020年底建成投用,届时,重庆民航“一大四小”的机场架构基本形成。但由于重庆支线机场都位于老、少、边、山、穷于一体的渝东北、渝东南地区,城市规模较小,经济总量较低,航空客源严重不足,对重庆支线机场持续健康发展影响颇大,继而制约民航对地方经济发展的促进作用。一、发展重庆支线机场的重要性和紧迫性
《民用机场管理条例》定位机场为公共基础设施。这表明,机场首先要强调公益性,然后才考虑收益性。这一公益性特征在支线机场显得尤为突出,世界范围内的支线机场建设、运营几乎都是政府主导。重庆支线机场分布在渝东北的万州、巫山,渝东南的黔江、武隆,按照重庆市统筹布局,渝东北、渝东南地区旅游产业将作为地方经济发展的支柱产业和群众脱贫攻坚的主导产业,而加快交通建设是发展旅游产业、促进群众脱贫摘帽奔小康的重要手段。直辖以来,重庆一直致力于交通事业发展特别是民航事业发展,布局建设了4个支线机场,支线机场虽然短期内亏损严重,但对当地脱贫攻坚进程、社会经济发展,尤其是旅游产业的发展具有重要的推动作用,具有显著的社会效益和经济效益。

根据习近平总书记对重庆提出的“两点”定位、“两地”“两高”目标,充分发挥“三个作用”要求,迫切要求进一步优化机场布局,加大对支线机场等基础设施的支持力度,充分发挥民航业在促进重庆与全球互联互通、推进重庆内陆开放、优化重庆区域产业结构等方面的突出作用。

二、重庆支线机场发展现状分析
重庆地处西南地区,经济发展水平相对东南沿海地区较为落后,交通条件受自然条件限制,除渝西地区属于四川盆地,自然条件较好外,渝东南位于武陵山地区,渝东北属于秦岭—大巴山地区,山高谷深,自然条件都较为恶劣,进行交通基础设施建设的资金投入相当巨大。机场建设也受到经济和自然条件的限制,发展较为滞后。

(一)黔江机场发展现状分析。黔江机场项目于1993年立项,后因国家宏观调控和四川、重庆行政体制调整而搁置,2001年才重启前期工作,2003年批复可研,2005年正式开工建设,建设过程中,为适应民航发展的基本要求,在2007年申报提高标准建设,延长跑道达到4C标准,以满足国内航空公司主力机型起降要求。国家发改委于2009年批复了黔江机场跑道延长项目可研及一期工程调概,提升飞行区等级达到4C级,延长跑道至2400米,同步配套建设相关设施设备。机场于2010年4月建成,8月通过行业验收,11月22日正式通航运营。自建成通航以来,截至2019年底,共开通重庆、北京、上海、昆明、成都、杭州、长沙、青岛、贵阳、日照、宁波、温州等14个城市航线,2019年实现旅客吞吐量49.8万人次,进入快速发展阶段。

目前,黔江航空市场形势喜忧兼具。一是黔江机场实际上已处于铜仁机场、万州机场,恩施机场、建设中的武隆机场的南北夹击、东西合围之中,客源市场严重重叠,如铜仁沿河、重庆秀山受黔江机场、铜仁机场交叉辐射,湖北咸丰受恩施机场、黔江机场交叉辐射,湖北利川受万州机场、恩施机场交叉辐射,重庆彭水受黔江机场、武隆机场交叉辐射。二是受已经开通的黔张常铁路和正在建设的渝湘高铁(重庆—黔江段)的冲击,目前黔张常铁路通车已对缺乏客源支撑的黔江至长沙航线形成了严重冲击,渝湘高铁建成通航后,黔江到重庆1个小时、成都2.5个小时,这将对黔江机场的短程航线造成巨大冲击,黔江机场的航空发展又面临着新的变局。

(二)万州机场发展现状分析。万州机场于1997年11月由国务院、中央军委批准立项,2000年初正式开工建设,2003年5月29日建成通航,建有一条长2400米、宽45米的跑道,属高挖高填类山顶机场,共5个停机位,可满足A320、B737同类及其以下机型的起降,设计年吞吐旅客50万人次。自建成通航以来,截至2019年底,共运行北京、上海、天津、广州、深圳、昆明、西安、厦门、贵阳、海口、宁波、南宁、太原、拉萨、珠海、合肥、桂林、济南、长沙、乌鲁木齐、温州等21条国内航线,泰国芭提雅和柬埔寨暹粒2条国际包机航线。2019年实现旅客吞吐量115万人次。

万州机场通航至今,十几年的发展可谓风雨兼程,曲折多变,通航当年,其旅客吞吐量就达到12万人次,主要是因为当时万州到重庆的高速公路未通车,走普通公路要8小时,而且路况不好,而坐飞机从万州到重庆只需要半小时,但随着2003年12月渝万高速通车,航空运输快捷、方便的优势很快被高速公路抵消,以至于2004年航班量和进出港旅客人数锐减。之后几年,受各种因素影响一直徘徊不前。2009年之后,随着万州社会经济的发展及重庆把万州建设成为辖区第二大城市的定位,万州机场迅速发展,并持续创历史新高,但相比万州的城市定位、城市和人口规模、辐射范围,万州机场与周边湖北恩施机场的发展相比略显滞后。

(三)巫山机场、武隆机场发展现状分析。巫山机场位于重庆市巫山县与奉节县交界处,位于巫山—奉节—巫溪三县地域的几何中心部位,场址海拔高程为1771.48米,是重庆地区目前海拔最高的机场。机场占地2700亩,建设有1条长2600米、宽45米的跑道,5个停机位,飞行区等级为4C级。能满足A320、B737-800及以下机型起降,设计年吞吐量28万人次。项目于2015年10月17日正式开工,2019年8月16日正式通航,相继开通了重庆、烟台、广州航线,至年底共完成旅客吞吐量1.3万人次。

武隆机场位于武隆区仙女山镇仙女山村附近,场址海拔高程为1748米,占地2323亩,按满足2025年旅客吞吐量60万人次、货邮吞吐量1500吨、飞机起降量6360架次设计,飞行区等级指标4C。主要建设内容为1条长2800米、宽45米的跑道,1条垂直联络滑行道,6个停机位,航站楼面积6000平方米,配套建设其他设施设备。项目于2018年5月正式开工建设,计划2020年底建成投用。

巫山、武隆机场都属于高原机场,地质气象条件复杂,一年中有3~4个月的冰冻期,被称为“三高”(高海拔、高寒、高填方)机场,发展面临诸多不确定因素。一是冬季受冰雪、大雾等天气影响,冬航季航班运行较为困难,航班运行主要集中在夏航季,这对巫山、武隆机场的航线开发、市场培育和航班稳定性构成严重挑战。二是相比已运行多年的黔江、万州机场,巫山、武隆机场在人员配备、运行保障流程等方面存在不足。三是相对重庆市对黔江(渝东南中心城市)、万州(渝东北中心城市)的发展定位,两地机场的发展定位较低。四是巫山、武隆机场因距离城区太远,航班受天气影响较大,同时未来随着郑万高铁、渝湘高铁建成运行,对两地公商务客人吸引力较低,主要将以旅游团队为主。

三、重庆各支线机场发展定位
黔江机场:近年来,随着“西部大开发”、《武陵山片区区域发展与扶贫攻坚规划(2011-2020年)》和黔江“旅游大区”战略的深入实施,黔江区作为渝东南中心城市和武陵山地区综合交通枢纽建设提速升级,促进了黔江及周边地区经济社会提速发展,特别是旅游业迅速发展,黔江招商引资、观光旅游呈现出崭新的发展态势。同时,市级有关部门也加大了对支线机场的支持力度。为此,黔江机场要依托黔江在渝东南地区的区位交通优势,适应黔江经济社会发展和渝东南中心城市发展的需要,在建成渝东南口岸机场的基础上,将黔江机场打造成为“武陵山区的重要航空门户和旅游中转港”。

万州机场:随着万州经济社会的发展,万州机场要依托重庆第二大城市建设的契机,加快推进新一轮改扩建设,同时积极争取万州区政府逐年加大对机场的航线补贴额度,支持新开航线,从而进一步完善渝东北地区综合交通体系,增强对外开放平台功能,在建成渝东北口岸机场的基础上,将万州机场打造成为长江三峡黄金旅游带上的重要旅游支线机场。

巫山机场:巫山机场要依托巫山及三峡旅游,争取与神农架、张家界、九寨沟等旅游机场实现通航,实现旅游景点由点成线,建成精品型的旅游支线机场,实现与万州机场的协调发展。

武隆机场:武隆机场要依托武隆世界遗产地旅游品牌,积极开通自然遗产、文化遗产环飞航线,打造以旅游功能为主,适用于应急抢险的支线机场,实现与黔江机场的协调发展。

四、重庆支线机场发展存在的主要问题
(一)建设资金缺乏

从机场建设融资看,重庆市级财政对支线机场的建设支持力度明显不足,机场建设缺乏资金的问题未得到根本性的解决。机场作为地方重要的公共基础设施,建设资金投入大,目前万州、黔江、巫山、武隆机场建设,除国家民航补助资金外,缺口资金主要由地方政府和重庆机场集团负责筹集,对于摘下“国家级贫困区(县)”帽子不久的重庆支线机场布局地和地方财力来说压力巨大,而重庆机场集团由于“十三五”期间刚实施T3航站楼及第三跑道,又即将实施T4航站楼及第四跑道工程,自身的资金压力非常大,对管理的支线机场再给予建设资金支持显得捉襟见肘。另一方面,云南、湖北等省份支线机场的建设资金,除安排的国家民航发展基金外,省级财政补贴了绝大部分的建设资金缺口。

(二)地面配套滞后和未来高铁的冲击

重庆支线机场因自然条件影响,布局距离市区都比较偏远,巫山、武隆机场更是距离城区几十公里,万州、黔江机场虽稍好,到达机场的途径也只能自驾车或乘坐公交车,但公交车班次少、间隔时间长,交通非常不便捷,再加上航班密度不够,航空公司经常取消航班,机场饮食、住宿等地面配套服务功能缺乏,导致旅客宁愿选择乘坐时间较长的火车、汽车出行,对机场的航线培育带来严重影响。同时随着未来郑万高铁、渝湘高铁建成通车,将对四个机场的成都等中短程航线造成严重冲击。

(三)航线开发异常艰难

一是受机场辐射范围内航空客源量不足的制约。重庆支线机场布局地社会经济发展较为落后,城市规模小(万州稍好),旅游业刚起步(武隆稍好),航空基础客源较少,导致航空公司执飞航线的积极性不高,不得不靠高额补贴留住航空公司。二是受繁忙机场时刻资源紧张等因素制约。作为支线机场所在地,为加快经济社会发展,都希望能打通更多的与发达地区联系的空中通道。但目前所有繁忙机场的时刻都非常紧张。支线机场即使愿意支付高额补贴,有意愿执飞的航空公司,因没有时刻也只能作罢。

(四)航线补贴来源单一

目前国内除极少数旅游资源非常丰富或经济非常发达所在地的支线机场外(如九寨沟、张家界等),其余支线机场所飞航班都需要给予航空公司一定的航线补贴。而重庆支线机场布局地属于武陵山集中连片特困地区和秦岭—大巴山贫困区,社会经济发展落后,航空公司执飞航线的积极性不高。目前为保障黔江机场、万州机场、巫山机场正常运营,服务重庆“一区两群”经济社会发展,黔江区、万州区、巫山县政府都独自承担了航线补贴费用,补贴额度与周边同类机场(如贵州铜仁、湖北恩施)比较已明显不足,而像贵州、湖北等邻近省份的支线机场航线补贴,省级财政要占到30%-50%,其补贴资金量更大,航线开辟难度相对较小。而且贵州某些支线机场的航线补贴资金,还采取了地区级与各县(区)按比例、县(区)之间按距离机场远近分档出资筹集的办法,而重庆由于直辖体制,黔江、万州、巫山目前都只是一个县域辖区来承担,导致航线开发力度和旅客吞吐量的增长大大落后于周边机场。

(五)运行成本居高不下

随着国家对航空安全的要求更加严格,对支线机场的管理也更加规范,支线机场运行的行业标准更加严苛,导致其运行成本不断提高,重庆支线机场都位于老少边山穷于一体的渝东南、渝东北地区,由于航班数量较少,自身收入非常有限,但人力资源成本和正常运转费用却无法减少,形成了恶性循环。

(六)专业人员配备困难

支线机场受航班时刻影响(早航班与晚航班之间间隔时间长),员工每天上班持续时间长,专业人员只能基本满足行业标准,排班比较紧张,然而由于民航专业院校每年招收学生数量有限,造成支线机场专业技术人员招聘困难,同时像管制、气象、机务等岗位培训周期长,从业准入门槛高,加上重庆支线机场所在地经济较为落后、个人职业发展等问题,专业技术人员流失率高,重庆支线机场专业技术人员队伍建设和发展面临困境。

五、对重庆支线机场建设和发展的几点建议
(一)成立渝鄂湘黔支线机场合作组织,形成机场集群,深化航旅联盟,推进重庆支线机场进一步发展。

2017年11月27日,由渝、鄂、湘、黔四省市武陵山片区市(州、区、县)人民政府联合主办的“深化旅游大协作·共建美丽武陵山”武陵山旅游发展联盟大会在重庆市黔江区召开,此次大会旨在共谋旅游发展大计,共话武陵山区旅游协作愿景,成立武陵山旅游发展联盟,打造武陵山片区一体化旅游市场和旅游经济协作区。这也为重庆支线机场的发展提供了一个新的思路,首先重庆机场集团公司应发起成立一个渝、鄂、湘、黔武陵山片区支线机场发展论坛,每年举办一次,由各支线机场轮流举办,共商发展大计。黔江机场、武隆机场本就属于武陵山片区,万州机场、巫山机场属于秦岭—大巴山地区,但渝东北和鄂西南紧邻,可将其列入武陵山片区支线机场发展论坛。然后将支线机场发展论坛融入武陵山旅游发展联盟,因每个机场所在地区域都有不同的自然文化景观和地域文化,以区域联盟带动航旅联盟,通过联盟形成机场群、航旅群,二者共促发展,从而促进武陵山地区区域一体化进程。

(二)借鉴云南、湖北等省份的经验,区分万州、黔江、巫山、武隆的经济条件和财力水平,从市级层面解决建设资金缺口。

目前重庆支线机场建设,投资基本上以当地政府为主,重庆市交通管理部门每年安排少量补助,这对动辄几亿、几十亿的工程费用来说,显得杯水车薪。下一步,黔江机场还计划实施跑道延长工程,这将面临严重的资金缺口。重庆市应充分借鉴云南、湖北等省份支线机场建设的成功经验,根据各地财政情况,适当加大对支线机场的建设投资力度,从市级层面统筹解决除国家民航发展基金外的资金缺口,避免支线机场在经营管理过程中承担巨大的还贷压力。

(三)重庆机场集团公司和支线机场所在地政府要进一步加大对机场的支持力度,协商解决机场改扩建和必要的航线补贴、运营亏损投入。

按照重庆市委、市政府统一管理全市机场的要求,重庆机场集团公司未来将管理重庆“一大四小”五个机场,但四个支线机场在可预见的一段时间内,因自身造血能力严重不足,运营都将非常困难。为保障支线机场的健康发展,真正达到促进地方经济社会发展的目的,在航线培育期内,地方政府应对航线实施补贴,同时根据财力增长和新航线开辟需要,适当增加航线补贴投入;同时建议地方政府将当年机场未用完的航线补贴资金,列入下一年度的航线补贴资金池,以便增开航线航班;重庆机场集团公司、地方政府应根据机场业务规模扩大的需要,进一步支持机场实施改扩建,并协商解决建设资金缺口和运行亏损投入。

(四)争取尽快建立市级与区(县)共担航线补贴的机制。

重庆机场集团公司和支线机场所在地相关区县,应积极努力争取重庆市政府尽快出台关于民航业发展的政策性文件,从资金补助、土地扶持政策、发展环境优化、税费减免等方面进一步加大对支线机场发展的支持力度。充分借鉴周边省份做法,改变现航线补贴由区(县)级财政全部承担的做法,呼吁重庆市尽快建立市级支线机场航线补贴专项基金,实行重庆市、区(县)两级合理分担航线补贴资金的机制。

(五)借力蓬勃发展的高铁,形成空铁联运,推动旅客吞吐量的增长。

目前,国家正加快推进“八纵八横”高铁网络建设,万州因渝万高铁开通率先进入高铁时代,巫山随着郑渝高铁的全线贯通,也将步入高铁时代。渝湘高铁正在建设重庆至黔江段,随着渝湘高铁的贯通,黔江、武隆也将步入高铁时代。高铁的开通,不仅拉近了四地与重庆主城和成都的距离,更是让四地进入了全国高铁网络布局。高铁时代的到来,必将对重庆支线机场的短途航线造成冲击,但从长远和整体看,渝东南、渝东北良好的生态条件、独特的旅游资源、浓郁的民族风情将吸引更多的游客,因此四个支线机场应从高铁经济中,找到新的增长点,积极实施空铁对接或联运,充分利用大交通优势,提升机场旅客吞吐量。

(六)深化管理体制改革,同时大力发展非航产业,推动重庆支线机场的发展。

重庆机场集团要理顺支线机场管理模式,通过集团内部的人员、设备等资源调动,特别是做好冬航季对巫山、武隆机场人员等资源的调动,“以干带支”“以支促支”,增强支线机场的盈利能力,降低支线机场的运行成本。还应在支线机场内部探索一人多岗模式,增加个人薪酬,降低总人力成本。四个支线机场都要充分考虑建成投用后,对机场闲置资源进行深度开发,如黔江机场、万州机场第二航站楼的商业开发,现航站楼的改造利用,拓展非航产业,提升机场综合竞争力,用非航收入补贴主营业务亏损。

(七)利用重庆江北机场或西南地区枢纽机场时刻资源,促进支线机场发展。

重庆机场集团应以江北机场时刻资源或争取西南地区枢纽机场时刻资源为条件,置换航空公司零补贴或较少补贴串飞所管理支线机场,在所属支线机场打造位置相对较远的两个干线机场之间的经停航线,带动航线市场快速发展,这样既提高了支线机场的通达性,也必将刺激航空公司开辟更多经停支线机场的航线,从而促进支线机场良性发展。来源:民航管理 作者:张健

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